打赢脱贫攻坚战 以可持续性扶贫实现内源性脱贫

 傅佳莎  西南财经大学经济与管理研究院副教授、中国人民大学长江经济带研究院研究员

何青  西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心讲师、四川省科协科技智库调研项目《现金转移支付与贫困群体的劳动激励》负责人

乔慧  四川省科协科技智库调研项目《现金转移支付与贫困群体的劳动激励》组员，西南财经大学经济与管理研究院学生

今年两会期间，国务院扶贫开发领导小组办公室主任刘永富总结我国扶贫工作时指出，我国贫困人口从2012年的9899万人减少到2018年的1660万人，连续6年平均每年减贫1300多万人。

脱贫攻坚形势依然严峻

尽管我国在扶贫工作上已取得巨大成绩，但当前脱贫攻坚形势依然严峻。主要体现在以下几个方面。

一是深度贫困地区脱贫任务仍然艰巨。截止2018年，我国“三区三州”和中西部仍有169个贫困发生率超过18%的深度贫困地区。这些地区脱贫问题仍然十分艰巨。一方面，由于道路建设、网络铺设等基础设施建设薄弱，使得“电商+产业发展”或“科技+产业扶贫”等具有成功案例的扶贫模式难以在这些地区推行，巨大的物流成本阻碍了贫困地区的产品流通。另一方面，这些地区贫困人口的就业问题难以有效解决，稳定脱贫能力较弱，因灾因病返贫情况时有发生。

二是精准识别贫困户存在困难。“精准识别”是精准扶贫的第一步，只有有效识别谁是贫困居民，才可以开展精准帮扶工作。但据学者调查研究显示，现有建档立卡贫困户中，贫困识别错误率达50%左右。一方面是由于建档立卡的名额分配方法是按照国家统计局的收入标准，估计出各省和县的贫困发生率，按照10%的上浮比例逐级向下分配的。而村级行政单位缺乏相关数据，在贫困户识别上采取民主评议的方法，容易造成贫困识别的偏误以及一些投机行为。另一方面是农村的“乡土社会”环境，使得通过民主评议方式来识别贫困户也容易受到亲疏远近的干扰，从而在一定程度上影响到了国家资金的有效使用。

三是脱贫缺乏内生性动力。贫困户中因病致贫、因技术劳动短缺和资本短缺致贫分别占据贫困原因的20%以上。人力，技术和资本的缺乏以及过去失败的经历导致百姓的不安全感，种种原因使得内生性的脱贫工作难以开展。脱贫方案在实际落地时，不时会因为村民知识和技术水平的不足导致项目失败。例如某地贫困村民一直种植玉米、杂粮等传统作物，没有种植过大棚蔬菜，在扶贫项目运行之后，由于缺乏管理经验，当年村民们种的蔬菜遭遇冻害，共损失了三百多万元。同时，由于农产品种植往往需要2年左右的时间，较长的变现周期使得百姓很容易对项目产生不信任情绪和实施动力的缺乏，造成脱贫项目推进困难。例如陕西省高坎村在丹参种植脱贫项目实行时，村民的怀疑使得项目规模只实现初期规划的一半，最终未能达到预期的效果。

四是扶贫措施大多缺乏创新性和可持续性。例如扶贫项目中以种植和养殖项目为主，一些项目推行的家庭式农场小而散，贫困户单个个体应对自然环境变化、市场变化风险的能力较低，一旦市场行情或收成不好，就会造成大面积亏损，从而无法为村民稳定持续“造血”；一些项目的地域性特点不足，像水稻、玉米、生猪等等，贫困地区的现代化生产技术跟不上，放在市场环境下更多只能是自给自足；还有一些扶贫企业一味强调社会效益，而未考虑到这些项目并不能带来未来持续稳定的现金流，加重企业的经济负担。与此同时，很多贫困地区容易直接简单照搬其他地区脱贫成功案例，未结合本地区特色，未考虑市场需求，使得这些项目往往在初期有一定效果，而到中后期，由于产业发展创新性不足，缺乏竞争优势，产业盈利性开始下降。

五是仍然存在部分群体打着扶贫旗号谋求私利。例如，个别地方政府在参与扶贫投资项目时，为吸引投资利用其信誉向出资人进行担保，或者利用财政资金进行风险补偿，承担主要投资风险，将政府投资基金异化为债务融资平台。个别地区在扶贫帮扶对象和具体内容上存在官僚主义和形式主义作风，一些地区为了迎接检查，制作大型标识牌、宣传牌，给贫困户买新衣、粉刷房子，做足了面子工程，而实际上并未真正解决问题。还有一些地区为了“图省事”，买牛羊折算产业资金“粗放”式地扶贫。部分人员未达到相应扶贫标准或冒用他人名义骗取扶贫资金，使的真正需要帮扶的群体不能享受到国家的政策。

以可持续性扶贫实现内源性脱贫

针对以上脱贫攻坚中存在的问题，我们提出一些建议：

第一，构建多维度贫困识别标准，深入调查贫困户实际情况。目前，我国建档立卡贫困户标准在定量层面上依然以收入作为核心，而单一的收入指标不足以全面衡量贫困情况。可以考虑建设多维度识别标准，例如可将贫困户家庭资产负债情况、消费水平等纳入定量考察。一方面可切实保证贫困户识别的真实可靠性，另一方面多维度指标有助于在开展扶贫工作时更加具有针对性，例如，可将贫困户按照贫困原因分类采取扶贫措施。

同时，在“退贫”方面，不同贫困程度的家户也应当具有不同的“退贫”标准，从而保障脱贫工作完成的有效性，减少贫困户在“脱贫”之后又“复贫”的情况发生。

第二，通过建设现代化特色农业产业体系，实现贫困地区内源性脱贫。要从根本上解决贫困问题，必须依靠贫困地区自身产业发展。

在科技方面，重点是将技术产业化，即要将技术转换为扶贫项目方案并应用于扶贫工作之中。通过整合现有资源，建立一个从相关管理部门、科研所、农业技术推广机构到科技型农业企业的联合统一的现代化特色农业产业体系。

在项目选择上，根据当地气候、地理条件以及农业发展现状，突出强调本地特色，提升差异化水平。积极开发一些市场前景较好、适销对路，又能够产生经济效益的农产品。同时，要在项目实施前做好相关基础设施保障，注重对贫困村百姓开展知识技能培训，以降低项目实施过程中的人为风险因素，保证方案顺利实施。

在政策上，一方面是要加强国家在扶贫小额信贷、扶贫再贷款等方面对贫困户的金融扶持力度，减轻贫困地区在实施脱贫项目前2年的资金压力，另一方面贫困地区也可采取税收减免、厂房租金补助等激励政策，降低生产成本，增加产品附加值，从而提高市场竞争优势。

第三，强化基层党组织干部在扶贫项目实施过程中的核心带头作用。脱贫项目在实施过程中，更多会依靠基层党组织干部协调各方面的关系，让项目逐步“落地”。

针对在项目实施之前部分贫困户的不信任感和疑虑，基层党组织干部有责任为他们讲解项目的可行性和前景，以及对一些风险的应对措施，打消他们的疑虑，在项目还未看到明显经济效益期间不断鼓励贫困户，增强他们的信心，保证项目的顺利推行，这样才可能达到预期的收益。

针对一些贫困户“等、靠、要”的错误观念，基层党组织干部应当积极传达和讲解最新的扶贫政策，加强树立贫困地区居民的自我脱贫意识，同时，鼓励一些具有发展潜力和发展意愿的贫困户自主创业，带动全家、全村人民脱贫，并在脱贫项目实施过程中，尽可能为他们提供一些知识和技术上的帮助。

第四，规范扶贫过程，保障贫困户利益。针对形式主义和虚假脱贫的问题，应当完善精准扶贫绩效考核指标设计。

目前的绩效考核标准多针对全村整体脱贫情况，如脱贫计划完成情况，居民可支配收入增速等方面，而鲜有涉及针对建档立卡户的生活水平改善的相关指标。建议将对建档立卡的生活水平改善情况设计相应的考核指标，不仅可以减少虚假脱贫状况的发生，也符合贫困人口的实际状况。对于部分未达到建档立卡条件的人占用建档立卡名额的现象，可以建立一套群众间的互相监督的体系，打通村民的举报渠道，同时加强贫困地区村民的依法监督意识，鼓励村民主动维护自身的权利，对举报属实的个人进行一定程度的奖励。

在扶贫补助资金管理方面，在使用拨到地方政府的扶贫项目资金时进行市场招标，并将账目公开化、透明化，避免利用扶贫项目谋取私利的情况发生。同时，对于贫困户申请到的小额信贷资金，要建立和完善农村信用信息档案设计，设立居民信用评级制度，不能故意逃债拖债，要让小额信贷资金真正用于扶贫产业或者项目上。

第五，通过人才培养、资金支持、制度建设，实现扶贫的可持续性。发挥在国家扶贫“输血”之后地区的自我“造血”能力，是扶贫项目能否可持续发展，最终长久地解决该地贫困问题的关键所在。

针对人才培养难的问题，建议加强农村成人教育、技术培训等高等教育建设，同时坚持教育建设资金投入的可持续性，从根本上保证教育扶贫规划的实施。针对人才流失的问题，建立采取具有激励作用的薪酬制度，并给予人才更多的成长空间和锻炼机会。

在资金方面，建议逐步完善融资渠道，例如建立地方扶贫基金，为一些大型国家性扶贫产业发展提供资金援助；开展银行与贫困地区的深度合作，为缺乏产业启动资金的贫困客户提供差异化小额信贷支持，有效带动农村贫困户自我创收脱贫。

在制度方面，建议协调好产业扶贫政策和相关法律法规，保证不同政策在地方执行时的紧密型和协调性；建议设立畅通的沟通渠道，保障各参与主体在政策执行过程中的有效沟通。（责任编辑：韩雅洁）